我国经开区和国外开发区治理模式比较

开发区的雏形诞生于西方国家，早期西方大多是从经济学的角度来阐述对开发区的研究，为开发区的创建和发展奠定了理论基础。比如韦伯在《工业区位理论》一书中首次提出了有关工业和区域集聚的概念，他认为：“区域集聚的优势是成本的节约，即在这个点上工业生产一定产品比其它地方生产的成本都低，在一地方实现一定工业产品的整个生产过程和分配过程比其它地方更为廉价。”“在一定集中化程度下，成本因工业的集中化而降低。单位产品的成本指数比工业完全分散情况下的成本指数低，也比集中程度低的工业要低”;克鲁格曼的空间经济理论则提出了工业集聚、区域发展影响等空间集聚模型的概念，强调在规模经济、高制造业投入和低运费的综合作用下，通过数学模型分析，证明工业的区域性集聚将导致制造业中心的形成。

马歇尔在《经济学原理》中提出了外部经济理论，他将经济中影响生产规模扩大的第四类生产要素（其他三类分别是土地、劳动和资本）概括为“工业组织”,进而利用“外部经济”和“内部经济”来说明这类生产要素的变化如何影响产量的增加。不论是区域集聚、工业集聚还是工业组织，这些理论性概念一定程度上均描述了开发区的雏形，为开发区的创建和发展起到了巨大的贡献。

但是，相比对开发区经济学方面的研究，西方在从管理学角度探讨开发区管理体制问题的研究成果则要少的多。客观上，西方国家更早的将开发区作为城市产业综合体业态，普遍以市场为主导来开发、管理开发区的运营和发展，在其管理模式和管理体制方面与国内开发区相去较远。因此，在管理体制方面，国外的开发区和地方政府的关系并没有我国开发区复杂，所以西方对于开发区的研究大多是从经济角度出发而很少强调管理体制。在难于有效借鉴西方对于开发区管理体制研究着作的情况下，国内在研究中国开发区管理体制问题上显得更加重要和迫切。

经济技术开发区是中国在改革开放探索实践中的创举，但是，从法律角度看，各地的经济技术开发区规范以地方性法规为主，呈现出较强的顶层驱动性；规范与当地经济发展水平存在一定的相关性；立法缺失、滞后与革新并存；不同规范的立法目的相近，但又不失地方特色；规范的篇章结构与立法更新的时间相关；规范结构科学性不一。诸多经济技术开发区规范呈现出国家级经济技术开发区功能定位落后于国家政策的共性问题。

此外还存在经济技术开发区管理机构法律地位不明、管理体制机制创新的规定不足、重大行政决策机制阙如、赋权不到位导致“放管服”改革落地艰难、法律责任条款缺失等共性问题。未来的经济技术开发区立法应当加强顶层设计，可以采用行政法规的形式，确立经济技术开发区产城融合的发展思路，明确经济技术开发区管理机构派出机关的法律地位，赋予其更多的体制机制创新权，为国家级经济技术开发区的长远发展提供法律保障。

纵观国内外开发区的治理模式丰富多样。有学者将其概括为五种：一是政府治理型模式，由政府来领导、组织和具体实施开发区的管理和建设工作，具体又可分为管委会协调型和管委会主治型。二是企业治理型模式，由独立的经济组织即开发公司管理开发区，依据资金来源的不同，又可以分为国企型、外商型、联合型三类。三是政企合作型模式，从开发区管理活动中政府与企业结合的紧密程度和企业资本来源，可以划分为政企合一型和政企分开型。四是委托管理型模式，由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园对开发区进行管理运作，根据合同约定分享利润或成果。五是“协治”型模式，一区（开发区）多园（产业园）和一域（经济区、行政区）多区（开发区）涉及多部门、多行政层级的协作型治理。事实上，委托管理型和“协治”型模式的实质，依然可以归结于政府治理型、企业治理型或政企合作型。如果根据政府对开发区的介入程度，可以把治理模式区分为图1所示的“连续性光谱”。无论是政府治理型模式，还是政企合作型模式，一般都在开发区设立了管委会，所以都属于开发区管委会体制。

从治理主体的角度审视开发区治理中的政企 统合模式可以发现，其本质上是一个政府组织，政府与企业的关系是“ 政府主导、 企业运作”“ 政府决策、企业执行”。已有的学术研究多是围绕着政府和企业在开发区治理中的作用进行探讨，从政府与企业关系的层面将开发区治理模式分为政府主导型、企业主导型、政企混合型等不同类型。

实际上，开发区治理中除了政府和企业之外，还有其他治理主体参与其中，如行业协会、社会组织等。在开发区建设的初级阶段，因为没有历史经验可以总结，国内学者主要是对开发区的宏观方面进行研究，比如从优惠政策等方面来探讨研究开发区的发展问题，对于管理体制的研究极为有限。然而伴随着着经济全球化的发展和我国加入世界贸易组织，我国的.开发区的发展进入了第三个阶段。在这一新的时期，园区各项政策等先天优势逐渐弱化，制度创新开始受到国内开发区从业者的普遍重视，对于开发区管理体制的研究因此也逐渐多了起来。

在国内对开发区管理体制方面的研究成果中，有很多着作值得借鉴和学习，但是在管理体制的创新问题上，或避而不谈，或所谈不深。具有争议的皮黔生写过一本《走出孤岛一中国经济技术开发区概论》，其人虽不足论，但这本书却是一部全面研究中国经济技术开发区这一特定事物的经济学专着，是一部不同于其他研读中国开发区发展的经典着作。皮氏对开发区管理体制从初创实验到扩张后的改革的演变进行了全面的回顾。皮氏认为，“开发区以孤岛的形式存在，首先是制度问题。”“开发区营造所谓仿真的国际投资就是为了超前化解和降低制度性交易成本，这种孤岛以物质（体制）和非物质（心理）存在”。该书把开发区比作一个体制的“孤岛”,走出孤岛即是作者对创新开发区管理体制这一理念的升华。

皮氏的《走出孤岛》一书提出的创新管理体制的理念引进了专家学者的广泛关注，也成为开发区从业者必读的一本教科书。朱永新、刘伯高的《中国开发区组织管理体制与地方行政机构改革》概括介绍了我国开发区三种主要的管理体制：行政主导型管理体制、公司制管理体制和混合型管理体制，文中对开发区的职能定位不明确、机构设置不合理、管理手段不充分且缺乏权威性等存在的问题进行了分析，但是缺乏改革创新措施方面的解读。

谢富纪、彭元栋、孙文广在《浅谈高新区行政管理体制的改革》一书中尝试了对欧美等国家和地区高技术开发区的综合比较，其中包括“管理体制比较”,但是，在讨论关于开发区建设与发展中存在的问题部分时，没有具体分析开发区管理体制问题。综上所述，因我国的开发区发展时间不长，各个阶段所面临的主要问题并不相同，因此在开发区管理体制创新方面的思考也随着发展阶段的不同而不断升华，创新开发区管理体制的方式方法也不断与时俱进。这也是本文尝试研究探讨当前开发区管理体制创新方法的主要原因。

自全国各地开发区创建以来，根据自身的特点和地区发展环境，对管理体制进行了丰富的创新实践，使得开发区的体制始终保持活力，开发区的制度创新优势成为开发区取得巨大成绩的首要前提和重要保障。通过40年的发展，目前开发区的管理体制呈现多元化，各个模式各具优势，也面临不同的挑战。同传统行政管理体制不同，不同类型的开发区管理体制均保持了开发区体制机制的精髓，即精简高效。这不仅符合我国行政管理体制改革的长期发展趋势，也凸显了开发区作为改革开放的试验田的作用。各开发区在体制创新方面积累了丰富的经验，可以说没有最优的模式，只有最适合的模式。

法定机构的治理则是借鉴国外经验，依据特定的法律、法规或规章设立，依法承担公共事务管理职能或公共服务职能，不列入行政机关序列，具有独立法人地位的公共机构。其基本功能在于明确政府的决策职能和执行职能，政府通过立法的方式成立机构，逐步将部分执行职能社会化。

法定机构由来：法定机构制度发源于20世纪中叶的英国：政府过多干预社会经济生活，包办主要公共事务，对社会需求反应迟钝，运作效率较低，“小政府主义”思潮开始抬头，政府部分职能社会化的构思产生，在政府之外重建一种管理架构，以承担政府转移的部分职能，法定机构应运而生。

法定机构实践：新加坡、香港借鉴英国经验，创造性地设立法定机构。上世纪80年代以来，香港不断扩大以法定机构模式执行公共服务的范围，一些不便于政府执行的任务和较商业化的服务均得到较好执行。广东省共有13家法定机构试点；目前国内典型案例深圳前海管理局、青岛蓝谷管理局、上海陆家嘴金融城发展局、广州南沙产业园管理局。

法定机构作用：由法定机构承担政府转移的部分职能，有利于提高效率，有利于通过外界人士，吸纳外界意见，有利于为政府施政起重要的缓冲作用。

职责法定：依专门法设立，职责法定。其法律制度的特点在于量身定做，充分体现管理运作上的自身特性。同时，它相对独立，拥有更多自主权，不属于公务员体系，“半官方”性质，根据政府要求和委托开展工作，又保持相对独立性，拥有更多的人财物自主权。

治理结构

一般由理事会、管理层组成，实行民主管理、社会监督。

人员身份

法定机构的组成人员身份多样，既有政府任命的公务员，也有政府雇员（没有公务员身份），还有自主聘用人员。

经费来源

法定机构的经费来源可以采取政府资助、政府购买服务或自筹资金等多种形式。

国外开发区治理模式的经验

在开发区创建及其演进的各个阶段中，存在着政府或其代表机构．以从事经济活动为主体行为的企业或民间组织以及教育研究机构三大主体。在开发区的经营管理中，何种类型的主体占据主导地位，直接对开发区的治理模式选择和效率发挥产生影响．按照这个标准进行划分，可以将开发区治理模式分为政府治理型、企业治理型，政府、大学、企业等机构混合型。政府治理型治理模式的特点是，资金有保障，风险由政府承担，政府的干预较强，有利于协调各方面关系和宏观调控，具有权威性。集中性和统一性。但政府干预过强，缺乏灵活性．不利于激发活力和创新。实施企业治理型模式的开发区资源配置较灵活，市场竞争力较强。缺点是缺乏统一规划，资源不够集中，容易产生外部不经济等公共治理问题。混合型模式融合了前两种模式的优势，但仍处于摸索阶段。不同治理模式适用于开发区的发展阶段。

开发区的发展离不开政府的支持，无论在哪一种治理模式中，政府的支持和干预都会起着一定程度的作用，只是程度各不相同。但政府管理在国内外开发区创建初期起到了决定性的作用。国外政府对开发区创建成长的支持主要体现在以下几个方面：

1、立法保证。这一点在亚洲的一些国家和地区最为突出。如日本的《筑波研究学园都市建设法》、《高技术工业智密区开发促进法》和《技术城法，韩国的《高技术工业都市开发促进法》等。

2、财政支持。国外对开发区的财政支持规模大。方式多。如德、英等先进的西方发达国家常采用直接投资或计划项目的方式支持开发区发展。亚洲一些国家政府(韩．日．新)更是大量直接投资，统—规划来促进开发区的发展。此外，国外还采用就业补贴，科研合同补贴、亏损补贴、搬迁补贴、设备与建厂折旧补贴等补贴方式来支持本国开发区的发展。

3、优惠政策。国外的税收优惠涉及很广，通过税收优惠促进了开发区企业发展。例如巴西政府规定科技投入超过企业利润5％的企业可免交产品税，允许企业把所欠税款的80％用于研究与开发的投资，促进开发区企业技术含量的提高。此外，一些外国政府还通过银行或基金会的方式向开发区内的企业提供低息贷款。

4、风险投资。在金融方面．实行比较宽松的金融管理，鼓励各种创新，为开发区的建设提供全方位的服务，是各国开发区的普遍做法。美、英，日发达国家均有完善的风险投资体系，解决了开发区内企业，特别是高新技术中小企业的融资问题．美国硅谷之所以能够在短短的几年时间内成为世界上最成功的高新技术产业区，是与其完备的风险投资机制分不开的。硅谷有上千家风险投资公司，还有发达的纳斯达克市场，为风险投资流动提供人口和出口。

开发区转换升级对区域产业实现经济增长方式转变，促进经济结构调整贡献巨大。裕廊和新竹的成功，关键就是能抓住开发区转换升级的机遇，对政府管理和市场化运作进行妥当的制度安排，适时推进开发区的企业化运作进程。

新加坡裕廊开发区的园区建设与服务最初由裕廊镇管理局提供，并通过下属分支机构负责开发。随着竞争环境变化，开发区抓住转换升级时期的各种有利机遇，对管理体制相应做出调整，使其更具有灵活性。解决开发区基础设施建设回收成本周期长问题，裕廊成功经验是政府适时的干预外开发区和恰当的引导。即先由政府通过贷款或提供税收补贴支付，满足先期基础设施项目所需资金，而后再实施资金投入主体多元化政策，包括银行贷款、发放债券、处理资产收益和国家补贴等多种形式，妥善解决了公共产品外部性问题。

中国台湾新竹开发区非常重视加速开发区升级和调整。通过对公共基础设施进行社会招标，实行企业化经营，进行市场化运作，实现政府管理和市场化运作有效结合，提高开发区经营效率。政府在补贴土地开发的同时重视通过市场化运作降低土地开发成本，工程建设都采用了招投标形式。

随着开发区进入成熟阶段并具有一定规模以后，由于企业化经营的开发区在运行效率，促进企业与研究机构的合作、提供规范及灵活的服务等方面部优于政府治理型，因此开发区治理模式演变仍然是朝着企业治理型的方向发展。其企业化治理做法主要有以下方面：

1、调整开发区管理机构加快企业化进程。通过对开发区管理机构的重新调整，使它们更能够将工作重心放在管理和发展等核心职能上。它们的行为将更加企业化，对市场的反应更加灵敏，并在吸引、挽留和激励人才方面更具有灵活性。因此，为了实现这些目标，必须将管理机构置于恰当的法规之下，赋予它们一定程度的灵活性和自主权，并采用一定的激励方式鼓励它们承担风险，进行创新。从制度上讲，采取这些措施的目的是为了保证迅速作出决策：缩短信息传递的过程。同时，也是为了使管理机构更大胆地决策，并勇于承担风险。

2、通过社会化途径解决开发区公共服务问题。开发区公共服务的类型主要有15种：对新进入者提供建筑服务，包括广泛的配套服务，公共事业，电讯和通信，安全，清洁和绿化。设备修理和维护，餐饮；劳动力和培训。业务支持，如会计和法律，后勤和交通运输。特殊目的的政企合作；住房，交通；教育等。

国外开发区治理运营模式的典型案例与经验借鉴

综观世界各国工业园区的成功模式，富有特色和典型意义的科技工业园区的创新模式可以总结为：美国硅谷模式、台湾新竹模式、日本筑波模式。

（一）硅谷模式

硅谷模式是世界上众多科技工业园区创新模式中最为成功的创新模式，其创新模式的主要特征是：（1）硅谷创新的主体是众多的小企业，其中大部分创业公司是白手起家的，创造发明是它们最大的资本。（2）硅谷的创新以企业的衍生活动为载体。硅谷区域内企业的集群化水平比较高，科技人员在硅谷很容易变换工作单位，具有超流动性的特征，这为加速硅谷的创新活动提供了十分有利的条件。（3）与以企业衍生为创新载体相对应，硅谷的创新能力是通过协同作用而形成且不断提高的。硅谷创新活动的成功特别重要的是取决于它所形成的独一无二的创新网络和创新环境。（4）硅谷的创新活动以大学为关键支撑。斯坦福大学是世界上最著名的电子研究中心，“硅谷之父”特曼把自己擅长的电子工程作为斯坦福大学研究园起步的突破口，形成了硅谷的胚胎。而后斯坦福大学电子工程系的发展始终与硅谷发展保持同步，在硅谷的发展过程中一直发挥着举足轻重的作用。（5）硅谷的创新活动以风险投资为生命线，在硅谷，只要创意是有前途的，风险资本就有保证。（6）政府发挥了重要的间接作用。美国政府通过采购和加大教育投资力度支持硅谷，为半导体工业提供了人才资源。

（二）新竹模式

新竹科技工业园区创新模式主要有以下特点：（1）创新环境支撑系统主要由管理当局负责培育和完善。台湾当局在新竹园区发展过程中为园区的发展注人了大量的资金；注重运用法律手段扶持园区发展；注重组织管理与协调；在必要的情况下，直接参与工业生产经营和创新活动。（2）创新领域重点突出，产业特色明显。新竹科技工业园区对人园企业把关严格，园区产业技术层次高、产业特色明显。（3）智力资源丰富，在新竹的创新活动中发挥了重要作用。台湾新竹科技工业园区拥有台湾众多的大学和研究机构，这些大学和研究机构是创新网络中的创新源和人才源，向科技工业园区提供先进的科研成果和优秀的技术人才。（4）新竹园区创新目标明确，创新策略新颖。新竹园区从本岛土地、科技资源等实际情况出发，制定了以技术引进、生产配套为起点，逐步走向自主创新的创新策略，并取得很大的成功。

（三）筑波模式

  筑波科学城的创新模式的主要特征是：

（1）筑波科学城是日本政府倡导的科技政策的产物，政府为筑波科学城创建了宜于创新的制度环境和基础条件，促进了技术协同创新的形成。

（2）智力资源密集。筑波科学城兴建时，周围地区智力资源缺乏。日本政府采取了特殊的措施，从东京及其它地区搬迁科研单位和大学进入筑波科学城，或在此新建科研机构和大学，并为之创造良好的研究开发条件，努力使筑波科学城成为国家级研究中心，成为提供一流科研成果的创新源。

（3）创新是以大企业为核心的。日本的创新模式的典型特征是：研究开发高度集中于大公司，大公司是高技术产业化的主体力量。筑波科学城就不像美国硅谷那样有大批蜂拥而起的中小型高技术企业，而是以大企业、大公司 （母企业）为顶点，中坚企业（一般为子企业）为骨干，众多小企业为基础的“垂直型”的企业群体结构。大企业与中小企业既相互竞争又相互依存，并且从直接竞争走向合作竞争，逐渐成为命运共同体。这是筑波科技工业园区区别于其它园区的一个重要特征，但并不是说筑波没有中小企业。

（4）私人公司在创新活动中发挥了重要作用。1987年通过的研究交流促进法，鼓励兴办私人公司，尤其是私人研究机构，允许私人公司使用国家研究院所的研究设施等。这一法律实施后，研究开发与工业存在的较为严重的脱节现象有了很大的改观，不仅提高了筑波科学城内部研究开发活动的层次，而且加速了科技成果的转化和扩散。私人公司已成为筑波科学城创新活动运营的主体，发挥着主要的作用。

国外主要开发区的招商运营模式

许多政府成立了相关的投资促进机构。例如英国的“投资局”。加拿大的“外国投资审议暑”、爱尔兰的“工业发展局”等，并从起初的对外资审核的角色逐步转变为以吸引外来投资为主，加拿大还将该机构名称改为“加拿大投资局“，以显示良好的投资形象。他们吸引投资的第一步首先是要塑造或者重塑一个良好的投资场所的形象。利用密集的宣传重塑了加拿大的投资形象。

爱尔兰工发局则在不同的年代反复运用这种形象重塑的技巧。他们认为在美国和英国等国家开展广告宣传的目的是将爱尔兰作为一个现代化的工业经济国家向外推介，以改变人们对爱尔兰的传统的风景优美而工业基础设施有限的农业国的印象。他们的形象塑造持续了20多年。80年代美国州政府也作了许多政策调整去努力吸引外资。形象塑造阶段中，这些国家常用的方法包括在一般的金融媒体上作广告、参加投资展览会、在具体行业或部门的媒体作广告以及组织一般性的投资团组和组织一般性的投资机会说明会等。

当一个积极的投资形象基本建立起来时，引进投资就成为下一步的当务之急。在引进投资阶段，对具体潜在投资厂商的信息进行研究并制定具体的营销和推介战略非常有效。加拿大投资局在运作中通过使用年报和利用一系列的公司数据库，收集了有关公司的材料，并对他们开展直接的具体联系和投资推荐。而英国投资局在形象塑造之后开始编写一个重点公司名录，该名录囊括了营业额超过5千万美元的所有美国公司以及营业额超过2百万美元的所有高科技公司。剔除掉已经在英国投资的公司，最后的数据被寄给了英国的所有驻外总领馆和使馆，以便领事官员可以开始从这些公司积极引资。

无论是英国、加拿大、爱尔兰、美国等发达国家还是马来西亚、新加坡、泰国等发展中国家或新兴工业化国家，他们均一致认为投资后服务非常重要。这些投资后服务手段包括提供咨询服务，协调并加速各类申请和许可的处理过程以及持续关注等服务。

国外开发区招商运营模式的经验借鉴

1、对招商模式的确认。为了吸引投资而塑造一个良好的投资形象是必须的首要选择。

2、招商主体以那些同时拥有政府权力和私营组织结构的准政府组织最为有效率。研究表明，招商活动需要得到政府所给予的在政策方面的优惠以及在管理、审批方面的便利，同时需要大量的资金投入，因此他们应该具有政府权力这样一种公共特性：另一方面，由于招商就是对某个国家、城市或地区进行销售，因此又需要有营销方面的专业人才，需要有灵活的待遇标准和对投资者的需求快速反应的管理技能，而这些政府部门又无法保证。所以，一个不受公务员系列编制影响、具有独立人事权利，而同时又接受政府资金支持、有良好的政府背景的准政府机构对招商有良好的促进作用。

3、关于集聚效应的启示。自我强化的聚集效应对招商主体来说有很重要的政策意义：一个最先提供补贴或者减税优惠的州将吸引投资，而在这个州不断增加的公司将使其更有吸引力。即使其他州后来提供的条件与之相当也无法超越其所具有的这种特定的“聚集效应”。另外，这个现象也显示即使是一些欠发达地区．即使是整体发展水平不强，但若他们针对某些专门国籍或地区的企业所作的招商努力一旦起效，那么可以达到超越先进国家或地区的良好效果。

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